Por: Atilio Alberto Peralta Merino

La desaparición de poderes en Baja California es plenamente aplicable ante la controversial reforma aprobada en la entidad para ampliar el mandato del gobernador entrante, pero tal atribución senatorial sólo es aplicable a partir de haber concluido el plazo de dos años para el que Bonilla habría sido electo en los pasados comicios

La Ley actualmente en vigor sobre la desaparición de poderes locales y la solución de controversias entre poderes políticos de una entidad publicada el 29 de diciembre de 1978, se denomina “Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República”, denominación que en sí misma observa inconsistencia y falta de técnica legislativa, en atención al nombre oficial de nuestra norma suprema es CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

Es de observarse en nuestra historia constitucional que desde 1874, año en que las referidas atribuciones se incorporaron a la Constitución de 1857, jamás se ha expedido la Ley Reglamentaria que ordena el párrafo final de la fracción VI de artículo 76, existiendo el precedente de una iniciativa elaborada en 1939 por los Senadores Nicéforo Guerrero y Wilfrido Cruz, misma que siendo aprobada por el Senado no llegó a aprobarse por la Cámara de Diputados por razones que se ignoran.

La Ley del 27 de diciembre de 1978 publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de diciembre del mismo año, devendría en inconstitucional toda vez que solamente es reglamentaria de la fracción V del artículo 76 y el párrafo final de la fracción VI establece textualmente “La Ley reglamentará el ejercicio de ésta facultad y el de la anterior”, siendo la interjección “ y” ,una partícula ilativa y no disyuntiva, de tal suerte que la Ley Reglamentaria debe regular ambas atribuciones senatoriales ; tanto la concerniente a la declaración de desaparición de poderes, como la relativa a la solución de conflictos políticos entre poderes de los estados, y no sólo la primera de ellas, como sucede en la Ley del 29 de diciembre de 1978.

La atribución del Congreso de la Unión para expedir la Ley Reglamentaria de referencia, se derivaría del multicitado párrafo final de la fracción VI del artículo 76, y así mismo, del artículo 73 fracción XXX de la Constitución, que da atribución al Congreso General para expedir todas las leyes que sean necesarias, a efecto de dar concreción a las facultades concedidas por la propia Constitución a los Poderes de la Unión.

El texto de las fracciones V y VI del artículo 76 constitucional, tiene su antecedente en la reforma a la Constitución de 1857, aprobada por el Congreso el día 6 de noviembre y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 13 del mismo mes del año de 1874; Reforma por medio de la cual, se adoptó el Sistema Bicameral al instaurarse el Senado, y siendo establecidas a favor de dicha Cámara las atribuciones que se contenían en las fracciones V y VI del artículo 72b de la citada Constitución de 1857.

El antecedente de la reforma del 13 de noviembre de 1874 en su totalidad, y en el tópico que nos ocupa en particular, es la circular del 14 de agosto de 1867; mediante la cual el Presidente Juárez convocó a adoptar las reformas constitucionales pertinentes que facilitaran la gobernabilidad del país, entre las que destacaba la adopción del sistema bicameral, con la intención de que dichas reformas se aprobaran mediante actividad legislativa ordinaria del Congreso y con la aprobación plebiscitaria del pueblo de México; sin observar los procedimientos que la Constitución de 1857 establecía para su reforma.

Como antecedente específico de las reformas que introdujeron las atribuciones contenidas en las fracciones V y VI del entonces artículo 72b, es de destacarse la práctica común de los poderes Legislativo y Ejecutivo de los estados, de solicitar cada uno por su cuenta, y como expresión de conflicto entre los mismos, la intervención de los poderes federales en exclusivo favor del solicitante, desvirtuando así, los términos del artículo 116 de la Constitución del año 1857 equivalente al primer párrafo del artículo 119 en vigor; según nos da cuenta de ello Don José María Lozano en su obra del año de 1876 “Derecho Constitucional Patrio, en lo relativo a los Derechos del Hombre”

Ante el fracaso del plebiscito convocado en la circular del 14 de agosto de 1867 por la oposición manifiesta, de León Guzmán como Gobernador del Estado de Guanajuato y de Juan N. Méndez como Gobernador del Estado de Puebla; el Presidente Juárez recurrió en 1871 a inspiración de su Secretario de Gobernación y autor de la circular del 14 de agosto, Sebastián Lerdo de Tejada, a presentar la iniciativa de reformas constitucionales materia de la referida circular , en los términos previstos por el artículo 127 de la propia Constitución; discutiéndose la misma en Comisiones presentando al Pleno del Congreso el Dictamen concerniente el día 2 de abril de 1872.

El Dictamen originalmente discutido por el Pleno del Congreso, contenía el siguiente texto: “son facultades exclusivas del Senado: el dirimir, oyendo al ejecutivo, en la forma y término que señala la Ley toda cuestión política que ocurra entre los estados o entre los poderes de un estado, respecto de su régimen interior”; texto que tras ser objetado por el pleno retornó a comisiones en donde se redactó la propuesta siguiente: son facultades exclusivas del Senado: “Dictar las resoluciones necesarias para restablecer el orden constitucional en los estados en que hayan desaparecido sus poderes constitucionales”.

La discusión plenaria volvió a derivar en la formulación de un nuevo dictamen con el siguiente texto: “declarar, cuando el orden constitucional hubiese desaparecido de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador Provisional, quién convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Ejecutivo Federal, con aprobación del Senado, y dicho funcionario no podrá ser electo Gobernador en las elecciones que se verifiquen por virtud de la convocatoria que se expidiere”. (Diario de los Debates del VIII Congreso Constitucional T1 Pág. 580).

Finalmente, en la aprobación del texto de la fracción V del artículo 72B de la reforma del 6 de noviembre de 1874, se sustituyó la expresión del dictamen: “cuando el orden constitucional hubiese desaparecido”, por la expresión finalmente aprobada y que reza: “cuando hayan desaparecido los Poderes constitucionales Ejecutivo y Legislativo”.

Disposición que estuvo vigente hasta la aprobación de la Constitución de 1917 en cuyo texto equivalente se exige la desaparición de todos los poderes constitucionales de un estado, y no sólo la de los poderes Ejecutivo y Legislativo.

De lo anterior, cabría concluir,  que la fracción V del artículo 76 de la Constitución exige, la desaparición también del Poder Judicial del Estado en cuestión, e incluso, en casos extraordinarios el de todos los cabildos municipales de una entidad, como en el caso de la Constitución del Estado de Hidalgo que hasta el año de 1948 daba al municipio el rango de poder; aunque haciendo la aclaración pertinente de que tal situación no tendría cabida en la actualidad, debido a lo expresamente dispuesto por el primer párrafo del artículo 116 Constitucional que establece como únicos poderes de los estados: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial.

En 1872 se presentó un conflicto en el estado de Yucatán al ser expulsados de su territorio los poderes Ejecutivo y Legislativo del estado, considerados como usurpadores por habérsele dado efecto retroactivo a una reforma que ampliaba la duración de su mandato.

El Gobierno Federal decretó el estado de sitio y al levantarlo se advirtió que no había previsión en la Constitución Federal ni en la yucateca para proveer a la sustitución de los poderes desaparecidos (Diario de los debates del VI Congreso Constitucional T. III Págs. 690 y sigs.)

Otro caso también precedente de dicha reforma, fue uno ocurrido en Coahuila en 1873 en el que la desaparición de poderes se debió a un debate entre la Legislatura y el Gobernador (Diario de los Debates del VII Congreso Constitucional; T.I pags. 1266 y sigs); en ambos casos, el Congreso de la Unión aprobó que el Ejecutivo Federal nombrara un Gobernador Interino que convocara a elecciones.

De ahí que el texto de la fracción V del artículo 72b de la Constitución de 1857, estableciese que ante la desaparición de poderes el nombramiento de Gobernador Provisional lo hiciese el Ejecutivo Federal con la aprobación del Senado o en sus recesos de la Comisión Permanente; a diferencia de lo preceptuado por el artículo 76 fracción V que establece que, a quien corresponde nombrar al Gobernador Provisional es al Senado con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros presentes o a la Comisión Permanente en sus recesos bajo las mismas reglas, a propuesta en terna del Presidente de la República.

Del multialudido dictamen del 2 de abril de 1872, se desprende que el Senado tiene 2 atribuciones de intervención política en las entidades federativas, una la concerniente a nombrar Gobernador Provisional una vez que ha constatado la desaparición de poderes en la misma, facultad contenida en nuestro artículo 76 fracción V y en el 72b fracción V de la reforma del 13 de noviembre de 1874 a la Constitución de 1857; textos cuyas diferencias fundamentales han sido ya esbozadas; y otra, la concerniente a dirimir conflictos políticos entre Poderes de un mismo Estado, facultad contenida en el texto de la fracción VI del artículo 76 de la Constitución cuyo texto es idéntico al de la fracción VI del artículo 72b de la reforma del 13 de noviembre de 1874.

Siendo de destacarse que las fracciones V y VI del artículo 76 de la Constitución no han sufrido reforma ni adición alguna desde su aprobación y entrada en vigor el 1 de mayo de 1917; y siendo así mismo, que el párrafo final de la fracción VI exige la reglamentación de las fracciones V y de la propia fracción VI para ejercer las atribuciones que las mismas contienen.

 Desaparición de Poderes

Por principio de cuentas es de destacarse que, como práctica viciosa en nuestra historia política, se ha invocado la facultad contenida en la fracción V del artículo 76 Constitucional como sustituto o alternativa del fincamiento de responsabilidades políticas o de la declaración de procedencia que se regulan en el título IV de la Constitución.

Tales son los casos históricamente dados de la desaparición de poderes en el Estado de Guerrero el 31 de enero de 1975, dictada en virtud de que contra el Gobernador Caritino Maldonado se había girado orden de aprehensión por el delito de fraude; y la declaración de desaparición de poderes en el Estado de Hidalgo el 1 de abril de 1975 en virtud de que se acusaba al Gobernador Manuel Sánchez Vite de haber erigido un sistema autocrático en la Entidad; siendo éstos dos casos los últimos en que se aplicó la facultad contenida en la fracción V del artículo 76.

Los desórdenes sociales en una entidad, tampoco facultan el ejercicio de la atribución contenida en la fracción V del artículo 76 siempre que esté en funciones la Legislatura o el titular del Ejecutivo local de la misma, ya que en casos de sublevación o trastorno interior, procede la intervención ejecutiva de los poderes de la Unión a excitativa de la Legislatura, o del Ejecutivo local, si aquella no estuviese reunida, intervención que procede también de oficio en el extremo caso de la invasión o violencia exterior, de conformidad con el artículo 119 de la Constitución.

Ante la circunstancia descrita, en última instancia procede la suspensión de las garantías individuales que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la perturbación grave de la paz pública en los términos del artículo 29 de la Constitución.

Al glosar la fracción V del artículo 72b de la Constitución de 1857, nos dice Don Eduardo Ruiz, en su Derecho Constitucional del año de 1902, que la declaración de desaparición de poderes de un Estado por parte del Senado, por casos de sublevación o trastorno interior, sólo procede cuando la misma haga que “desaparezcan ahí la Legislatura y el Gobernador”.

La facultad de la fracción V del artículo 76 de la Constitución, consiste en constatar un hecho preexistente, siendo éste la desaparición de poderes en una Entidad, situación que puede darse de hecho, con la muerte, incapacidad física o mental o abandono fáctico de las funciones, de todos los integrantes de los Poderes Públicos de una Entidad, y siempre que la Constitución particular de un Estado no prevea forma alguna de sustitución; para que se diera tal supuesto; tendrían que desaparecer el Gobernador, todos los integrantes de la Legislatura y sus suplentes y todos los Magistrados que integran el Tribunal Superior de Justicia e incluso todos los jueces de primera instancia; ya que el artículo 116 de la Constitución establece que el Poder Judicial de los estados se ejerce por los tribunales que establezcan las constituciones respectivas y tenemos el caso del artículo 79 de la Constitución particular del Estado de Tlaxcala que nos dice: Que el ejercicio del Poder Judicial se deposita en un Tribunal Superior de Justicia y en los juzgados civiles, familiares y penales.

El hecho a constatarse de la desaparición de poderes, también puede darse por situaciones de Derecho, como sería el caso de prorrogar la permanencia en funciones de los integrantes de los poderes estatales después de fenecido el periodo para el que fueron electos o nombrados, tal y como sería el controversial caso vivido actualmente en el estado de Baja California, pero cuya aplicación habrá de darse al conluirse el periodo de dos años para el que fue electo el gobierno por entrar en funciones y por ningún motivo del el plazo mismo de expedición de la reforma en cuestión que habría de ser combatida en la vía jurisdiccional por medio de la respectiva controversia constitucional en los términos del artículo 195 y su respectiva ley reglamentaria.

De tal suerte, que los supuestos que prevé el artículo 2º de la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República, para que se configure la desaparición de poderes de un Estado, excedería con mucho la atribución que al Senado concede en esta materia la Constitución.

Las únicas atribuciones acordes con el mandamiento constitucional que se contienen en la Ley vigente, serían las consistentes en: el abandono del ejercicio, la imposibilidad física para el mismo y el “prorrogar la permanencia en funciones de los integrantes de los poderes estatales después de fenecido el periodo para el que fueron electos o nombrados”, situación  esta última que motivó la formulación del texto de la fracción V del artículo 72b de la Constitución de 1857 tal y como podemos constatarlo con el caso ya descrito del Estado de Yucatán en 1872; siendo que por otra parte, el artículo 2º de la Ley en vigor es omisa respecto a la posible desaparición de poderes locales por la incapacidad mental superveniente de sus titulares.

De ahí en fuera: quebrantar los principios del Régimen Federal, causar situaciones o conflictos que afecten la vida del Estado impidiendo la plena vigencia del orden jurídico; o promover o adoptar formas de gobierno o bases de organización política distintas a las fijadas en los artículos 40 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede dar pie al fincamiento de responsabilidades en los términos de los artículos 108 y 110 Constitucionales, conformándose así el llamado por Don Manuel Herrera y Laso “Control Adicional”, consistente en el IMPICHMENT, o Juicio Político, como instrumento de control de la constitucionalidad; y por ningún motivo a declarar inexistentes poderes, que podrán ser arbitrarios y hasta criminales, pero cuya existencia queda a la vista de todo el País.

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